根据中国老龄科学研究中心发布的数据，截至2014年年末，我国失能老年人口接近4000万人；预计到2030年和2050年，我国失能老人将分别达到6168万和9750万人，这一统计数据尚未包括约1500万失智老人。我国失能老人规模之大、增长速度之快，已成为老龄社会中后期不得不面对的挑战。失能失智风险上升为社会风险已成为不争事实。当前，我国长期照护服务体系存在着供需失衡、资源错配等发展瓶颈，即国家不断增加公共资源投入而失能老人的福利状况并未得到同步改善的福利悖论。
失能等级评估的标准化问题一直未能得到有效解决，使得原本应该提供给失能老年人的照护服务最终却只被部分失能老人甚至是健康老人获得，出现了福利错位现象。失能界定标准的不统一影响了国家对老年人失能水平的准确判断，导致失能老人与健康老人的服务存在交叉与重叠。从国家宏观层面来看，明确我国当前失能失智老人的数量以便合理配置资源，以及在具体长期照护服务中如何制定失能老人的分级分类标准以提供更为精准的服务类型，是构建和实施我国长期照护服务体系的关键性基础；从个人获得具体服务的微观层面出发，失能评估标准也应是长期护理保险赔付的主要依据，是个人是否具备使用长期照护服务的资格、使用何种服务以及在哪里接受服务的基础指标。
怎么评？——失能等级评估本地化工具
《长期护理保险失能等级评估管理办法（试行）》（医保发〔2023〕29号）与《长期护理失能等级评估标准（试行）》（医保办发〔2021〕37号）两个文件对我国长期照护评估工具进行了明确规定。在发达国家（地区），失能评估被视为长期照护服务目标人群的关键识别工具，是评价被保险人补偿资格、等级及服务种类的标准，亦可视为照护服务资源的“守门员”。我国目前所采用的老年人口健康评价工具基本源自欧美国家的成熟体系。随着对健康认知的全面深化，我国老年科学研究者逐渐认识到：尽管单一评估工具发展成熟、操作简便，且信度效度得到较好验证，但因其主观性较强，对老年人慢性疾病、认知障碍、社会交往能力的筛选程度有限，因此存在一定程度的争议。
必须承认的是，以KATZ量表（该量表是根据人体功能发育学的原理制定，设置洗澡、穿衣、上厕所、移动、控制大小便和吃饭等6项由难到易的评估项目。这一概念最早是由Katz和一个健康专业团队于20世纪50年代提出）为代表的传统评估工具在我国的引入和实践具有很高的实用价值，对我国早期老年人口健康功能评价起到了积极的导向作用。然而，作为一项兼具主客观的评估量表，其应答准确性受到被测者对各选项理解能力、个人性格导致的回答保守倾向以及当地社会经济自然条件的影响。此外，KATZ量表的六项评估内容对老年人的体能要求不同，即使被评定为同一失能等级，老年人“无法洗澡”和“无法进食”的失能程度也有所差异。因此，笔者建议在我国环境下评估老年人生活自理能力时，尽量采用纯客观指标，避免主观问答带来的差异，对国际主流评估工具不断进行“中国版”的积极探索，构建一套适用于中国老年人生活情境的失能评估工具。
谁来评？——失能等级评估专业机构
国家医保局于5月6日正式颁布《长期护理保险等级评估机构定点管理办法（试行）》，对定点评估机构的确定、运行管理以及监督管理等方面作出了详尽且明确的规定。文件旨在推动评估机构在准入、管理和监管等关键环节实现专业化和规范化的运作，进而有效遏制套用基金和降低道德风险的发生。在文件发布之前，部分试点城市曾出现由定点服务机构承担评估工作的情况，这导致了评估流程的不规范以及评估机构与参保人之间可能存在的合谋骗保等问题。因此，该文件提及的退出机制和常态化监管机制，将有力遏制上述道德风险的发生。
同时，评估机构的规范化和专业化发展，不仅有助于创造更多的就业岗位，为现有的评估机构拓展业务领域和增加收入提供契机，更是对长期照护服务本质——一项以人为核心的社会服务——的深刻体现。尽管科技手段可以在一定程度上替代传统人力，科学的评估工具也能够提供相对统一的标准，但世界各国的长期照护服务对象准入评估实践均表明，专人现场评估是不可或缺的重要环节。这是因为长期照护评估工作涉及现代管理学的理念，具有极强的技术性和专业性。一个专业的评估团队能够准确理解评估条目和量表要点并付诸实践，从而确保最终评估结果的准确性和公正性。因此，在推动长期照护保险事业发展的过程中，不仅要注重评估工具的完备和整合，更要重视评估人员的专业素养和执行能力。
（作者：宋靓珺，复旦大学发展研究院助理研究员）
