城市治理｜大学、地方社会和创新型城市

创新经济的发展需要增强城市的多样性，新加坡通过大力引进国际学生和学者来实现这一目标。新加坡政府国际战略的两个支柱是“世界级大学”和“全球校舍”项目。世界级大学项目吸引一流的高等教育机构在新加坡建立校区。作为世界上最小的国家之一，新加坡已成为外国大学建立分支机构数量排名第三的国家，到2020年已拥有16个国际校区。全球校舍项目进一步向世界各地的学生、教师和投资者开放教育系统。社会民众对于吸引国际学者来新加坡也是相当积极的。在2009年和2010年在新加坡、中国、日本和韩国九所大学中对国际学生开展的配额抽样调查结果显示，新加坡对移民族群和宗教的宽容度排名第一。

政府的激励措施和民众的包容心态为新加坡创造了一个国际性、多元化的发展环境。在2014年，新加坡国立大学和南洋理工大学中75%的终身教授出生在其他国家。Florida认为，一个多样性的环境可以促进创新经济的发展。创新往往来源于不同想法的交流，并且多样性也意味着唯才是用的文化传统和制度环境，使有创造能力的人能够发挥出其应有的价值。

此外，新加坡的大学可以利用其学者群体的丰富学术联系，更好地从世界范围内吸纳更广泛知识群体的智慧。从2013至2016年，新加坡国立大学和南洋理工大学的学者完成的研究成果中，约有63%的成果中有至少一名合作作者属于外国机构。这一全球战略看起来富有成效。将学术术语和机构名称关联后开展研究网络分析，可以发现新加坡国立大学和南洋理工大学已经成为城市可持续性和数字经济等领域的领导者。国际学者为新加坡的大学发展带来了创造力、影响力和广泛社会联系，促进了这些大学在知识创新方面的成功。

然而，大学对包容性以及创新能力的追求与大学为地方社会提供的社会服务之间有时会出现冲突。一些学者担心，对国际学生的慷慨补贴是对地方税收的不当使用，也相对降低了新加坡本地学生进入这些名校的机会。学者们因其达到国际标准的知识创新获得丰富的回报，这导致了与全球接轨的大学和该地区居民之间存在社会经济的差距。苏黎世联邦理工学院新加坡未来城市实验室的联合主任Stephen Cairns认为，研究机构加强和当地社区的广泛联系是耗费时间的，并承认其所在机构的学者“往往与周边社会没有特别紧密的关系”。空间上的邻近并不意味着利益的共享，发展机会不一定就会从知识创新的中心流向周围社区。相反，知识创新会在若干创新中心之间跳跃式地传递，却忽略了处于创新所在地点周边的社会群体。甚至是，创新阶层会避免与周围社区形成强有力的联系，因为他们需要集中注意力专注于需要创造力的工作。Florida认为创新劳动者需要极度专注，这常常使创新阶层的成员无法与其家庭建立密切关系。为了创新经济的发展，一些有价值的社会责任变得不受重视，包括家庭责任，也包括重视社区服务的传统价值理念。

大学对创新能力的追求和地方社会发展需求之间存在冲突，给全球南方国家带来突出问题。Florida指出，虽然所有人都在进行创新活动，但并不是所有的创新都受到同样的重视。对于新加坡的学者来说，那些努力为全球南方国家提供知识服务的学者的创新能力往往被低估了。在新加坡国立大学和南洋理工大学，教育评价体系过分强调在西方高影响力期刊上的发文量和引用率，这往往引起学者的抱怨。对学者的学术评价是基于他们在这些期刊上的产出水平，而整个大学的排名也是基于这些指标。这种对西方学术标准的依赖使国家和地区性议题的相关研究难以得到发表。正如Chorev和Ball观察到的，主要服务于全球南方国家、甚至只是被打上全球南方标签的知识研究往往被忽视了，甚至被污名化。如果将知识创新定义为在西方国家的学术期刊上成功发表论文，这会使得全球南方的学者更难在致力于知识创新的同时，履行对所在地区的社会责任。创新阶层的崛起往往以削弱社会责任为代价，南方国家的学者可能不得不比其他国家的学者相应放弃更多的社会责任，才能以达到国际普遍公认的相同水平的创新能力。

南方国家的学者在保持足够动力开展高质量知识研究的同时，实际上也难以放弃其对所在地区的社会责任。发表激励和社会兴趣之间存在错位，造成了Currie等人所描述的“表演性文化”。全球北方国家对学术创新评价的支配地位，会使南方国家的学者无法在研究过程中找到内在动力，这种障碍对于全球北方国家的学者是并不存在的。对于大学管理者来说，由此产生的学术产出下降会增加引进来自全球北方国家学者的需求。在新加坡的16所外国大学的分校中，有13所是与全球北方国家合作的学校。在新加坡国立大学和南洋理工大学，68%的社会学家是从美国获得学位。新加坡的大学通过吸纳国际学者来加强其知识创新的能力。而显然这种包容性是具有排他性的。相较于来自新加坡本地的学者和来自于其他全球南方国家的学者，对国际学者的包容性更加有利于来自全球北方国家的学者。

加强大学和地方社会的联系

第一，大学的知识创新为促进地方社会发展服务。

尽管对创新的评价标准往往以全球北方国家为中心，但新加坡的大学和周边社区仍然表现出丰富的交流和利益合作。大学与城市社区之间并不是仅仅空间相邻，大学和其所在城市之间存在密切合作的关系。例如，在一个名为“居家社区老年人口智能科技服务项目”（SHINESeniors）中，新加坡管理大学的学者与新加坡政府、当地非政府组织以及一家国际咨询公司合作，开展了一项以数字平台和无线传感器为特色的老年人照护项目。地方社会发展为大学提供支持和灵感，鼓励面向当地社会的学术研究，并为这些与以全球北方为中心的创新研究有所偏离的科学研究提供一定补偿。同时，大学为周边社区提供服务，开放其服务设施。虽然如Florida提出，对知识创新的需求往往会削弱对地方社会的参与，他也提出有例外的情况，即如果参与和改造地方社区本身被认为是富有创新的活动。这样的想法对于创新阶层会具有吸引力，创新者可以通过对其所在地方社会的变革和改造来塑造自身作为创新领导者的特征。

图1 老年人照护流程设计

大学为地方社会提供知识服务及开放研究设施，对于减少二者冲突具有积极意义。然而，人们也有必要对大学科学研究对本地企业发展的作用有一个细致的了解，特别是考虑到本地企业必须与外国企业竞争的情况。在2016年，新加坡本地企业贡献了新加坡私人研发投入费用的约28.9％。然而，这一年，从专利许可和基于这些研发成果的经济回报来看，国内的企业只得到了约14.1%。在一定的研发投入水平下，国际企业在新加坡获得的回报比新加坡企业多。一个更加富有的国际企业在和新加坡本地企业开展竞争时，可能会利用新加坡的研发力量来扩大其领先优势，而结果是反而加强了全球北方国家和南方国家之间的不平等。从2000年至2017年，新加坡国立大学和南洋理工大学中和国外共同拥有的合作专利项目中，约有90.3%是与全球北方的公司合作的。新加坡大学和国际企业拓展合作，更主要地表现出以“南北关系”而不是“南南关系”为主导的合作，因此北方国家的企业可以利用全球南方国家的创新阶层进一步巩固他们现有的优势地位。当然，如果没有这样的研发合作，新加坡人也并不会过得更好。外国公司雇用本地工人，并为本地消费者提供服务，本地企业所得到的14.1%的研究回报也是一笔可观的收入。此外，大学为当地社会提供的服务也不能仅以大学与企业的合作关系来加以衡量。

第二，大学将创新经济和城市发展相融合的价值理念融入教育过程。

Keeler等学者认为，一个充分融入当地社会的大学不仅应该专注于开展对社会发展有益的科学研究，还应该向公众传播知识，并让公众成为知识的共同创造者。新加坡的大学不仅为学生提供基本的专业技能，还积极将学生培养成为未来的创新阶层。新加坡国立大学的教师评估表由学生填写，其中就有一则问题“导师是否鼓励学生进行创造性的思考”，这表明培养创新能力是大学教学目标的组成部分。通过鼓励学生成为创新阶层，大学为学生提供有内在价值的技能培养，帮助学生能够获得更高的职业地位。

以科技发展为基础的创新经济往往使城市的个人生计受到挑战，加强大学在创新能力方面的教育有重要意义。新加坡政府强调，教育是促进社会流动和实现社会平等的有力途径。面对人们对国际学者享有更多社会资源的不满，政府最近将注意力转移到对新加坡公民的继续教育上。例如，“技能未来计划”为不同年龄段的新加坡人提供适应工业自动化，实现职业提升的帮助。Florida提出，创新阶层的崛起往往带来创造性破坏，并可能威胁到工人阶级的生计。工人阶级可能会过渡到创新阶层，也可能会过渡到服务阶层，而服务阶层是为创新阶层提供日常服务。“技能未来计划”代表了帮助劳动者进入创新阶层的努力，并避免少数创新精英的阶层固化和支配性地位。“技能未来计划”在多大程度上真正减少了不平等，还需要开展实证研究来加以检验。例如一些研究发现促进终身教育的努力并没有阻止收入不平等的增加。不过，近年来新加坡的基尼系数一直在下降，这在一定程度上表明教育促进可能可以减少社会不平等，使大学能够发挥促进当地社会发展的良好作用。

大学教育的价值并不局限于促进社会流动，还有利于文化价值的塑造。在对教师的评价中，不仅包括其教学活动，也鼓励教师在教学活动中提高学生的创造能力。这表明，大学的作用不仅包括传授知识技能，也包括灌输一种提倡创新、鼓励创造的价值文化，使下一代劳动者的价值观与重视多样性和精英治理的创新经济相一致。接受高等教育后，在经济竞争中落后的人往往不会责怪国家的政治、经济或教育制度，而更可能责怪自己能力不足，或归咎于整个国际环境。为了使大学和周边社会建立起共同的利益，有时候并不需要大学提供具体的贡献，只需要通过大学这种教育制度，确立一种大学和地方社会应该紧密团结的价值规范。

大学通过教育和人才培养为城市发展也能够提供一些具体的利益。大学鼓励学生为新加坡的经济发展创造价值。新加坡所有公立学校都有一门名为“新加坡：想象未来50年”的课程，由教员和国防部共同设计。该课程涵盖了从国家安全到人口老龄化等不同主题，要求学生了解当下社会面临的挑战并设计解决方案。教育系统呼吁国内和国际的学生为新加坡经济服务。毕业后，国际学生可以选择在新加坡工作三年，然后政府会减免部分学费。这项政策反映了城市可以从大学的多元化、国际化教育中受益，以及希望大学的创新教育能够增强人力资本积累促进地方经济发展。

图2 新加坡国立大学（左）和南洋理工大学（右）不仅是社区组成的一部分，还是重要的创新聚集地

新加坡政府积极促进大学和城市发展实现更好地结合。作为总理办公室的一个部门，国家科研基金强调大学是“赢得未来”的关键。新加坡政府认为大学不仅仅是一群学者聚集的场所，更是推动更广泛社会进步的引擎。大学有能力、也有义务使新加坡摆脱相对落后的殖民地历史，使其实现成功的未来发展。反之，政府也认为自己有责任、有权力和有能力确保大学实现其历史任务。为了帮助大学更好地服务于国家和社会发展，新加坡政府为大学邀请国际学者提供支持，政府也强调大学的课程建设应该积极为地方社会发展服务，并引导受过大学教育的劳动者贡献于地方经济。Chorev和Ball指出，国家可以通过加强大学联系社会，帮助打破象牙塔的限制，促进知识经济的繁荣发展。

当大学发展和其他社会利益发生潜在冲突时，政府也在其中发挥仲裁作用。在2019年，教育部对一个名为“对话与意见分歧讨论会”的耶鲁-新国立联合项目表示关注，该项目主要是一些著名的持不同政见者对某些话题开展讨论。学院最后取消了该项活动。虽然后来的调查认为，政府并没有对大学的具体决定进行干涉，但学院院长Tan Tai Yong承认，这一决定有减少政治风险的现实考虑。政府明确表示，大学的教学和研究工作不应对社会稳定造成损害。然而，政府对大学事务的干预是有代价的。上述项目被取消客观上降低了与项目主题相关的创新性想法出现的可能性，还损害了新加坡大学系统的国际声誉。那些重视学术自由传统的国家觉得类似的对大学的干预并不合适。反对的意见不仅在于大学的学术自由受到了限制，还包括这样的干预对大学“能做什么”和“不能做什么”带来制度上的模糊性和不确定性，这些都不利于大学和创新的发展。

需要明确政府对大学运行进行干预的限度。其具体方法包括将大学治理结构从国家政府和州政府中分离出来，并邀请外国人担任大学的管理者。如耶鲁-新加坡国立大学合作学院的章程说明，其建立了一个具有广泛自主权的管理委员会，由耶鲁大学提名和由新加坡教育部提名的委员数量是相等的。虽然新加坡教育部仍有权核准该委员会的所有成员，但如果没有耶鲁大学的足够支持，委员会将难以做出相关决策。我们也可以看到，在2019年取消“对话和意见分歧讨论会”的决定中，尽管国家在管理委员会中的正式权力有限，但还是成功地影响了大学决策，政府权力通过一些规范化和模糊化的制度干预影响大学发展，实际上是一个普遍存在的现象。

重新定义创新和创新型城市

将创新和创造力放在地方社会发展的背景下加以理解，我们有必要重新思考创新和创新型城市的内涵。大家普遍认为新加坡为促进城市创新和城市发展提供了最佳实践，世界其他国家也将新加坡视为一个成功的案例和榜样。新加坡也正在以自己的努力定义成功，其创新实践相对来说专注于新加坡自身发展和全球南方城市，在一定程度上偏离了相对来说基于北方国家的创新经济概念。

大学在此过程中扮演了重要作用。根据Stevens等学者的看法，大学的一项重要功能是作为“官方知识合法化的学术机构”。学者们对全球北方国家的经验进行批判，认为北方国家的创新型城市也是一种地方性的知识，并设想以全球南方国家（包括新加坡）为中心来重构对现代性的知识。新加坡的大学发展实践也正在改变创新和创造力的含义，使其能更直接地代表其所在社会的利益并促进社区发展。新加坡构筑起这样的创新型城市形象，吸引来自世界各地的人才，他们坚持传统的“创新”的含义，但根据Florida的看法，他们同时也在寻求独特和真实的体验。加强创新和当地社会的紧密关联，会有助于新加坡与全球北方国家和全球南方国家的若干创新型城市开展竞争。

新加坡创新型城市的建设也有助于加强南方国家城市间的合作努力，挑战由北方国家主导的全球文化秩序。正如Simone提出，大部分南方国家殖民地和后殖民地历史的表述往往迎合着北方国家的想象，而忽视了不同国家在历史、制度和文化上的具体差别。在殖民地时期，这些南方国家城市往往承担物流枢纽的功能，并没有重视这些城市自身的历史和文化。现在，这些城市可以在大学的帮助下更好地确立自身的独特性。不同南方国家的大学可以在重塑城市的创新性和包容性的意义上加强合作。新加坡国立大学前校长Shih Choon Fong曾说，“当复旦大学、高丽大学和新加坡国立大学踏入他们的第二个百年时，迎来了这三所大学携手合作的历史需要，他们将在亚洲的快速发展，及亚洲社会充满活力的全球城市的快速发展中乘风破浪”。Shih描绘了一幅以东亚而非西方为中心的区域学术交流图景。

这种重新定义更加适应全球南方国家的创新和创新型城市的努力，目前只取得了有限的成功。根据一项对22所东亚研究机构的社会学系的研究表明，这些大学的社会学项目国际排名上升，成功地提高了学术声誉。然而，这种上升并没有使这些机构从东亚国家内部聘用更大比例的师资。也许一些重要的高等教育的政策制定者，如教师招聘委员会成员，他们对于“什么是有价值的创新”的判断标准还并没有改变。

本文讨论了新加坡大学对加强知识创新的追求，以及大学发展和地方社会之间存在的内在紧张关系。作为全球南方国家的重要城市，新加坡在发展创新经济、建设创新型城市的过程中面临挑战。全球北方国家往往是将符合其利益的创新性和包容性的具体标准强加给世界的其他地区。尽管如此，新加坡的大学、新加坡城市国家的政府，以及新加坡和国际社会的广泛联系仍然促进其做出政策和观点的改变，帮助新加坡参与到全球创新型城市的建设中，并使其通过更加密切的大学和地方社会合作关系获得利益。将知识研究服务于当地社会、教育和人才培养、政府的积极作用都对这一过程发挥作用。在此过程中，南方国家城市也不断丰富着符合自身具体特点和符合自身发展需求的创新活动和创新型城市的具体内涵。这些城市通过和地方社会的紧密联系和合作，加强城市发展的创新性和包容性。未来的研究还有必要考察在其他南方国家中的大学以及各种创新空间的发展，例如科技孵化中心、艺术中心等。对于创新型城市的发展来说，单单使用加强多样性和包容性这样的名词显得过于简单和空洞。城市的创新制度和机构需要根据其独特的历史和现实条件，衡量和选择增强创新、扩展包容的具体内容。

（作者，任含章，美国斯坦福大学社会学系博士研究生。本文节选自复旦-拉美大学联盟2022年度研究报告《南方国家特大城市的治理现代化》。）