数据的来源
全球发展面临一些突出的事件，如新冠肺炎疫情、供应链中断、或气候因素造成的灾害，要求各国采取超越传统努力的联合行动。我们并不是在批评当前多边组织，但确实许多国家无法在传统合作平台中找到解决具体问题的有效办法。例如，多数属于所谓全球南方的国家不参与达沃斯、G20或其他具有全球制度机制的决策过程。人们越来越有兴趣根据联合国在全球南方对话框架下加强合作。
然而“全球南方”这样一个概念需要进行重大修改，因为包括在这类国家中的某些国家已经达到了很高的繁荣水平。与此同时，全球北方一些国家的社会福利有所下降。全球南方如果采用“77国+中国”的概念，将会更加符合现实，因为中国的情况非常独特。中国虽然是一个中等收入国家，但是拥有巨大的规模和实力。就特大城市而言，中国的特大城市数量最多，而且这个数字还在稳步增长。
在本次调查中，我们重点关注全球南方特大城市实现可持续发展所面临的挑战。更发达的国家在生态保护和对抗气候变化方面遥遥领先，所以我们可以从全球北方的特大城市发展中吸取一些教训。我们从森纪念财团的网站获得了2021年全球城市综合实力指数(GPCI 2021)的数据。该财团从经济、R&D、文化互动、宜居性、环境和可达性等指标收集了48个特大城市的信息，并根据上述指标确定了这些特大城市的排名，以便为这些城市的决策者确定需要改善的领域。
GPCI 2021并没有选取全球所有的特大城市，只是收录了发达国家和欠发达国家一些主要特大城市的数据。该指数包括了全球北方的35个大城市，全球南方的9个，中国的4个。数据主要围绕六个指标，这些指标具有不同的权重，共2600分，涉及70个因素，具体如下：经济(600分和13个因素)、R&D (300分和8个因素)、文化互动(500分和16个因素)、宜居性(500分和14个因素)、可达性(300分和10个因素)以及环境(400分和9个因素)。
我们选择了全球北方十个巨型城市与全球南方十个特大城市进行比较。特大城市可以有多种概念；为此，我们使用了联合国教科文组织的定义，即都市区人口超过1000万的巨型城市。为了使差异更加明显，并涵盖更多的国家，我们分别从全球北方和全球南方的总排名中各选择了排名前十的特大城市。事实上，还有很多特大城市没有包括在数据库中。GPCI 2021侧重于大城市，而不一定是人口超1000万的城市，这是与教科文组织对巨型城市的定义最大的区别因素。
图1 本研究的全球北方和南方国家的特大城市
数据来源：联合国教科文组织
在进行了南北国家特大城市的比较之后，我们继续对全球南方若干特大城市的样本进行更深入的分析。这项调查旨在揭示与这些地区所面临的挑战，这些挑战会对全球南方的特大城市构成威胁。我们更深入地研究了城市可持续发展的次级指标。第一组指标包括环境，涵盖对气候行动的承诺、可再生能源等，依次类推。然后，我们使用经济因素进行了类似的比较分析。在结论部分，我们基于生态环境、人的发展和经济利益三个主要支柱，分析全球主要特大城市可持续发展的基本排名，并据此分享一些关于城市治理和全球南方特大城市可持续发展的想法。
特大城市发展的南北比较
冷战时候的世界体系分成两派，一派是前苏联及其盟国，另一派是以美国为首的反对前苏联意识形态的国家。许多国家声称没有兴趣加入任何派别，置身于这种对抗之外。这些国家被称为不结盟国家或第三世界国家。这些国家之间有着非常明显的差异，但它们的共同点是经济发展滞后，而且都不受对立集团所代表的意识形态影响。此外，这些国家致力于保护其国家利益，尽管所做的许多尝试很难转化为有意义的结果。
苏联的解体改变了两极体系，形成了只有一个霸权国家——美国的世界。后来中国的崛起彻底改变了全球南方的概念，将这个亚洲国家列为全球南方国家实际上不太合适。因此，“77国+中国”的概念可能更现实地代表了这一组国家。某种意义上说，中国与全球南方几乎没有共同点，因为中国掌握着高科技，通过“一带一路”(BRI)等项目振兴全球经济，并在大多数行业的供应链中发挥着越来越大的作用。同时，一些所谓的新兴经济体也正在缩小与最发达国家的差距。
尽管如此，我们仍遵循联合国对全球南方国家的分类，即使这些国家之间有着明显的差异。表1从经济、研发、文化、宜居性、可达性和环境等六个因素出发，对全球北方和南方的一些特大城市开展比较，数据来自GPCI 2021数据集。需要说明的是，GPCI所列的这些特大城市，未必都是千万人口以上的巨型城市，但是我们可以从一个比较宽泛的意义上来对这些城市开展特大城市发展的比较。正如森纪念财团所宣称的那样，这些因素可能会促使从一个比较的视角来看待所涉及的各个大城市的重要性和吸引力。排名较前的国家，其城市发展相关指标的得分较高，在进行比较的六个指标(经济、研发、文化、宜居性、通达性和环境)中，较高的数字表明在某一个领域取得了较高的成绩。
表1 选定的全球北方国家特大城市的得分情况
数据来源: 2021年全球城市综合实力指数。
表1包括全球北方国家的主要特大城市。伦敦、纽约、东京、巴黎、首尔、洛杉矶和大阪属于最发达的经济体，而莫斯科和伊斯坦布尔属于富裕程度稍低一点的经济体。下面是表2，提供了全球南方国家主要特大城市的数据。
表2 选定的全球南方国家特大城市的得分情况
数据来源: 2021年全球城市综合实力指数。
正如之前所指出的，上海和北京等中国特大城市已经实现了相当高度的繁荣，并拥有顶尖的科技。曼谷、吉隆坡、雅加达或孟买更符合亚洲巨型城市的刻板印象。开罗和约翰内斯堡代表了非洲城市地区的增长，而布宜诺斯艾利斯和圣保罗与全球南方的大多数城市相比更加富裕。
表1和表2的比较结果显示出总体排名的巨大差异，全球北方国家领先的特大城市的平均排名为16位，而全球南方国家主要特大城市的中间位置是37，其发展水平相对较低。比较其中宜居性的平均得分时，差异很小，环境和可达性某种程度上来说也差异不大。全球南北国家城市发展在经济上有比较大的差距，在文化上更是如此，在这些领域北方国家特大城市的得分接近南方的两倍。在研究和发展投资的差异更大，全球北方国家特大城市的平均得分超过南方国家特大城市的四倍以上。上海和北京可能会和北方国家的特大城市具有更大的类似性，莫斯科和伊斯坦布尔已不是北方国家特大城市的典型代表。
我们可以说，全球南方国家主要因为其人口增长创造出了规模巨大的城市，而非遵循一种典型的模式。全球南方国家的特大城市在发展的不同维度上，表现出很大差异。约翰内斯堡就是这种情况，除了环境之外，它的得分一直低于样本的平均水平。就经济和文化而言，开罗也与全球南方国家的特大城市不太合拍。北京和上海在经济和研发领域的得分要高得多，尽管这些数字还低于全球北方国家的平均水平。中国的特大城市正以惊人的速度增长，即使这些城市还不在2021年全球城市实力指数统计之内。如北京和上海的例子所示，中国特大城市的发展似乎更加同质。如果像近年来的中国一样，在更加标准化的规划下发展特大城市，很容易想象到全球南方国家特大城市的差异可能会缩小。
环境保护和经济发展的进一步比较
我们进一步详细比较南方国家特大城市在保护环境和应对气候变化方面的具体行动。如表3所示，GPCI 2021的数据远未准确反映所有特大城市的情况。
表3 选定的全球南方国家特大城市的环境状况
数据来源: 2021年全球城市综合实力指数
除二氧化碳排放量外，南方国家特大城市之间各个指标的差异非常大。气候行动的结果表明，人们对这一问题似乎并不关心，拉丁美洲城市和吉隆坡的得分都高于其他城市。圣保罗无疑是可再生能源领域的领导者，几十年来，巴西在为其车辆中使用乙醇方面树立了榜样。布宜诺斯艾利斯和北京在废物回收方面的得分最高，而一些城市表现不佳。布宜诺斯艾利斯和圣保罗的空气质量得分较高，尽管一些大城市也有类似的结果。较低的水质得分令人沮丧。除开罗外，绿色环保方面的结果要高得多，这个指标上特大城市的结果比较一致。最后，城市清洁度方面存在差异，中国城市和雅加达得分远高于其他城市。全球南方的特大城市有机会筹集更多资源，并作出更明确的承诺来改善环境和应对气候变化，甚至那些来自更繁荣国家的大城市也未能在这些领域取得好成绩。
表4收集了经济发展领域的13个因素的相关数据，在许多方面显示了惊人的差异。这些结果也可能表明在收集数据方面存在一些方法上的限制或困难。用于进行比较的所选因素提供了一个独特的视角来看待特大城市对其经济的影响。名义GDP、人均GDP或增长率是经常使用的经济发展指标。然而，经济自由度等因素可能会导致一些扭曲，股票市场和500强企业名单也是如此。与人力资源相关的几个因素，例如总就业率、工资水平、熟练人力资源或工作场所选择，可能会给我们提供关于这些特大城市劳动力市场的重要信息。最后，在大多数情况下，公司税率的差异较小，就像风险一样(不包括布宜诺斯艾利斯，那里的0分可能会令人惊讶)。
表4 选定的全球南方特大城市的经济状况
数据来源: 2021年全球城市综合实力指数
上海和北京的名义GDP是平均水平的三倍，曼谷、圣保罗和雅加达是平均水平，其余巨型城市水平最低。有趣的是，这种差异并没有在人均GDP中重复出现，吉隆坡和布宜诺斯艾利斯领先，而约翰内斯堡、开罗和孟买得分很低。中国的特大城市在GDP增长方面得分更高，与吉隆坡、雅加达和孟买并列，为亚洲特大城市的活力树立了典范。吉隆坡、曼谷和雅加达在经济自由度方面名列前茅，尽管布宜诺斯艾利斯和圣保罗极低的得分使我们对其中一些结果存有怀疑。我们在全球顶尖公司中发现了北京和上海的公司，以及圣保罗和孟买的一些公司，股票市场也有类似的结果。中国的特大城市在就业总量方面领先。商业服务的结果分布在不同的组别中，第一组是北京、布宜诺斯艾利斯和圣保罗，第二组有吉隆坡、上海和约翰内斯堡，区别于其余的特大城市。
与人力资源相关的因素得分很低，非常令人失望，例如工资水平，且城市之间差异很小。布宜诺斯艾利斯在技能型人力资源方面的相对得分要高得多，而大多数特大城市则处于阿根廷特大城市与雅加达、曼谷、圣保罗和开罗之间的中间位置。在工作场所选择方面，曼谷、上海和北京的得分远高于其他任何巨型城市，而企业税率与平均值的偏差较小。最后，曼谷、吉隆坡、北京和上海在应对风险方面得分更高。
生态环境、人类生活和经济绩效
2021年全球城市综合实力指数提供了特大城市在城市可持续发展领域有关指标方面的定量比较，而2022年凯迪思可持续城市指数则提供了对这些主题的更定性的比较。后一份报告围绕三大支柱：生态环境（PLNET）、人类生活（PEOPLE）和经济绩效（PROFIT），分享了对城市可持续性比较的新的发现。第一支柱中关注能源使用和排放，第二支柱关注生活质量，第三支柱关注商业环境和经济活动。第一个支柱相对建立在对公民需求的短期观点的基础上开展评估。例如，与更长期的温室气体排放相反，废物管理是公民的迫切需要之一。第二个支柱包括个人福利、工作生活和城市生活，而第三个支柱包括经济绩效、商业基础设施和承受能力。表5展示了本次调查中所选若干特大城市的一些比较结果，得分越低，意味着表现越好。
表5 全球城市可持续性比较排名
数据来源：2022年凯迪思可持续城市指数
2022年凯迪思可持续城市指数也显示出全球北方国家和南方国家特大城市之间的明显差距。每一组变量的平均分数显示，与发展中经济体相比，最发达国家的情况完全不同。巴黎、伦敦和东京的表现显著比全球南方国家特大城市情况更优。与上述三个城市相比，最后一组得分很低。从人类生活的角度看，全球北方的结果也并不理想，但仍优于全球南方国家。首尔和东京显然是这个领域的领先城市。关于经济绩效，结果与上一个相似，芝加哥是具有领先水平的特大城市。
来自2021年全球城市综合实力指数和2022年凯迪思可持续城市指数的数据表明，全球南方国家的特大城市在可持续发展上面临诸多挑战。第一个指数指出了这些特大城市落后于其他发达国家的主要因素。南方国家特大城市的发展与全球北方国家领先城市的差距是明显的，特别是在经济、文化和研发领域。这些指标影响着人民的生活福祉和社会进步。技术水平是全球南北国家特大城市发展面临的突出差距。
因此，我们可以得出结论，将全球特大城市分类为全球北方国家和南方国家的特大城市，这样分类的一个好处是有助于确定具有相似特征的特大城市所面临的共同挑战，另一个好处是表明了应该建设相关的机构或论坛，来应对具体类别的特大城市面临的类似挑战。事实上，虽然所有的特大城市都面临一些共同问题，但南方国家和北方国家之间的差异化因素也很重要。
凯迪思可持续城市指数清晰地勾勒了全球南方国家特大城市成长的路线图。它可以帮助促进更多的行动。聚焦于那些与环境相关的活动可能对公民福祉产生积极的影响。传达的信息是明确的：保护环境需要大量的资源，但纳税人也会得到相应的利益，即使只是更好的生活条件的形式。最后，正如全球北方国家特大城市的巨大努力所显示的那样，应对气候变化是必须的。如果我们想要在未来过上美好的生活，并且为下一代也创造这样的条件，解决这些问题将是每个人的责任。
（作者Francisco VALDERREY，西班牙瓦伦西亚大学行政学博士，墨西哥国家研究系统成员，墨西哥蒙特雷科技大学教授。本文节选自复旦-拉美大学联盟2022年度研究报告《南方国家特大城市的治理现代化》。）
