长三角城市群战略历久弥新。长三角一体化最早在上个世纪80年代初提出，近40年的发展史中历经了多次转折与深化，最终正式上升为国家战略。
长三角区域一体化的空间范围为35.8万平方公里，比德国（35.7万平方公里）稍大，比日本（37.8万平方公里）略小。在如此面积且有着较高经济密度的空间范围，区域一体化无疑呈现多层次格局。这不仅是自然地理和行政地理的客观反映，而且与经济发展、生态环境、社会治理、交通网络和全产业链等有着密切的联系。
长三角地区是我国区域一体化水平最高的地区。长三角城市群已经成为我国产业体系最完备，城镇化基础最好，综合实力最强的城市群之一，是支撑和引领我国区域经济发展的重要功能区。
当前国内国际形势的变化更加凸显了长三角一体化的重要性和正确性，并对其赋予了更大的使命。
以复旦大学文科资深教授、经济学院院长张军为首席专家的2021年度国家社会科学基金重大项目《“双循环”新格局下长三角城市群协同发展战略研究》设立五个子课题，探究城市群协调发展路径，推动长三角一体化高质量发展。
项目着眼于长三角一体化的整个进程，尝试通过理论研究、实证研究、指数评估研究、案例研究、国际比较研究和政策相结合的方法，从要素流动、产业发展、生态环境等方面剖析阻碍长三角城市群协调发展的因素，提出优化长三角城市间专业分工以及协作共赢的针对性政策建议，使其充分发挥国际大循环支点作用，促进长三角市场、产业和要素的一体化，努力成为“双循环”枢纽。
探明阻碍长三角城市群协调发展的因素
张军介绍，行政区划与长三角城市群经济结构存在错位现象，以区划边界为代表的行政壁垒已成为阻碍长三角一体化发展的核心问题，主要体现在土地要素流动受行政壁垒扭曲严重，进一步对跨区域产业分工布局造成负面影响，行政区划的分割也严重阻碍了人员跨区域的自由流动等。项目从四个维度对阻碍因素展开分析。
首先是土地空间问题。土地是城市化发展的物质基础，长三角地区正在进行的工业化与城镇化需要大量的建设用地作为支撑。然而，在现行的耕地保护制度和用地指标分配方式下，行政边界所造成的土地供应限制成为制约这些地区进一步发展的瓶颈。长三角地区不协调的土地利用成为影响其城市群规模与区域协调发展的关键性问题。
其次是人员流动问题。长三角地区作为中国最大的城市群，自改革开放以来便吸纳了大量外来劳动力，这为长三角城市群发展提供了巨大的支持。然而，长三角区域目前的城际、省际“边界效应”严重影响了劳动力要素配置的效率。
再次是产业问题。长三角地区在产业分工与布局方面存在分工不合理、同一产业多个城市群重复布局的现象，江苏、浙江和安徽三省之间的产业结构差异化很小，地区之间产业结构非常相似，可能会存在产业过度竞争、内耗的情况。
此外还有环境问题。作为中国最大的城市群，长三角地区是经济发展的强劲增长极，但同时也由于粗放的经济发展方式面临着景观格局变化剧烈、大气污染严重、水环境质量差、土壤重金属污染显著等问题。从多个渠道影响经济体在产业组织、基础设施、人员流动上的情况，亟待打破环保政策的区域壁垒，将绿色发展纳入长三角一体化的框架，以改善居民健康和福利水平。
通过对长三角城市群土地、人员、产业、环境四个维度的剖析与研究，项目尝试探明行政壁垒对长三角一体化造成的障碍，这四个维度与项目设立的其中四个子课题一一对应。
消除长三角城市群协调发展的障碍
当长三角存在多个行政区域，每个行政区域有一定独立制定本区域社会经济政策的权利，而不同行政区域之间存在利益不一致的情况下，所有行政单位利益最大化的行为往往会导致全体区域范围内的低效率结果。目前，长三角一市三省在各项公共服务、基建投资、招商引资、人才等政策上都形成了各自的规范、标准或执政习惯，给协调发展造成了障碍。
为解决上述问题，破除长三角城市间的行政壁垒，建立跨行政区域的协调机制体制，打破长三角各省市各自为政的局面，促进长三角城市群协调发展，就成为了推动长三角一体化高质量发展乃至实现“双循环”新格局战略的关键一招。
就土地跨省配置的问题，项目试图从城市群之间的土地协调规划着手进行研究，希望通过建立一体化的长三角地区用地指标市场、制定统一的耕地指标市场交易规则来消除边区效应，以破除行政壁垒和制度掣肘，解决土地利用空间的错配问题。
就劳动力要素配置的问题，项目将基于支撑长三角基础设施互联互通、打造“同城化”交通网、消除跨省障碍、便利人员流动等目的对城市间人口流量进行网络模拟，进而从区域交通网建设、医保、社保账户一体化等方面提出有利于人员流动的政策建议。
就产业分工与布局的问题，项目试图构建区域性的产业一体化评价体系，对长三角的整体产业发展状况、产业布局协同性以及产业溢出效应进行量化评价。
就绿色发展的问题，项目认为，长三角区域应该开展污染物的区域联合治理、推进节能政策协调合作、设立长三角区域碳交易中心等，建立节能减排的长效机制。
张军表示，政策研究是贯穿项目的主线，也就是为子课题五“长三角城市群发展的政策协调研究”提供基本事实和理论依据，最终提出针对性解决方案和政策建议。
创新观点，建立跨区域收益分享成本分担机制
张军介绍，项目尝试在资源空间布局的边区效应、区域间企业迁移过渡性税收分享制度、以居住地为基础的个人所得税分享制度、跨行政区域进行财政结算、长三角地区的核算体系构建等方面提出创新观点，探索建立跨区域收益分享成本分担机制。
资源空间布局的边区效应。项目从实际经济现象出发，归纳演绎出当存在行政边界时地方政府对于溢出性资源空间位置选择的一般理论。该理论重点解释了地方政府为什么会把溢出性资源布置在远离边界的位置上，这是因为尽管所有区域在资源价值上具有对等性，但存在某种阻碍要素自由流动的障碍，这种障碍使得市场协作红利是如此之小，以至于每个地方政府将资源布置在行政中心区的位置的收益远大于将资源布置在边界地区”。这种资源的布局方式会造成沿行政边界上的低产出现象，课题组将这一现象称为资源空间配置上的“边区效应”。在土地资源供给有限的条件下,既要实现耕地红线不被突破，又要满足城市发展必要的用地需求，项目认为最有效率的方法就是突破原有的省域限制，并全面引入跨区域建设用地指标的市场交易机制，实现土地发展权在更大范围内的跨区转移，争取做到“地随人走”。
区域间企业迁移过渡性税收分享制度。目前，企业迁移到新的经营地点后，税收分享的权利便从原经营地变更为新的经营地点，对原经营地的财政收入产生负面影响，因此当企业要迁出时，会遭到所在地政府的劝阻甚至阻挠。项目就企业搬迁问题提出设立区域间企业迁移过渡性税收分享制度观点。
以居住地为基础的个人所得税分享制度。根据各个税种的分工，个人所得税主要用于补偿居民出于日常生活和个人发展所享受到的各项公共服务的成本，而这些活动更多由居民的实际居住地来提供。在收入取得地为个人供职的企业提供的公共服务，已由增值税、企业所得税及各项附加来补偿。在长三角一体化政策的引领下，地区之间要发挥各自优势，避免同质化竞争，也需要给地方政府吸引居民前来定居的积极性，项目认为，以居住地为基础的个人所得税分享制度是一个可持续性的安排。
跨行政区域进行财政结算。在现行的财政体制下，地方财政与中央财政之间、以及不同层级的地方财政之间可以进行定期的财力结算。但是在大多数情况下，同一层级的地方财政之间不能直接进行财力结算。在区域一体化的大背景下，这种结算将作为一项日常的财政工作长期存在，如果每项工作都需要通过中央财政来进行结算，会对中央财政工作造成许多不必要的负担，对地方而言也会造成延迟。项目提出在长三角地区成立一个专门负责跨行政区域的财政结算机构，该机构可以作为中间人对地方政府协作的成本和收益进行评估，对地方政府之间的财政结算进行协调，既能够减轻中央财政工作的负担，又能够做到公平公正。
长三角地区的核算体系构建。长三角城市群的协调发展和经济一体化需要涉及较多跨区域的基础设施和公共服务的投资建设，这样的一体化投资项目，金额大、周期长，跨省跨市，涉及市县众多。项目认为，当前迫切需要建立长三角地区核算体系，客观反映一体化项目的进展和一体化建设的成果，提升各地对区域一体化政策贯彻落实的积极性。
