上海开展居民生活垃圾分类的想法是从2010年世博会的时候开始的，2011年开始试点，此后参与分类的居民小区不断增加。对于这个相关实践的跟踪使我有了这样的体会：与以往只是由政府出手去治理某个污染企业的解决思路不同，垃圾分类需要人人动手，涉及到千家万户。我们可以预期在以后需要人人动手的环境问题会越来越多，此类活动取得成功的关键是每个人都应当参与，涉及每个人行为的改变。只有这样，环境污染或环境破坏的状况才能有所改变。但是通过观察此次垃圾分类工作可以发现，当前，就如何有效组织公众参与，政府显得有些措手不及。这在很大程度上导致了相应的环境保护活动的效果不理想。例如，从2011年上海开始的实施居民生活垃圾分类，依旧可见运动式推进思路的影响——这个月覆盖多少小区，下个月多少；2012年多少，2013年多少。结果是效果不好，居民实际参与的程度很低。通过一时突击可能暂时会看到一些积极的分类成果，但由于居民参与程度不高，所以要持续取得分类成果就非常困难。
究其原因，首先是政府的重视程度不够，这个说法可能比较俗套，这里尤其要指出市政府的重视程度，是上海市政府，不是区政府，不是街道。是市政府的重视程度不够。为什么这样说？居民生活垃圾分类是一项人人都要参与的、很重大的环境保护工作，但在实践中，这项工作被简单化为环卫部门的一项具体工作——收垃圾，分垃圾，被认为是很简单、很具体的东西，完全没有把它上升到是上海城市管理的现代化、是上海软实力提升的重要表现的程度。由于没有从上述层面认识居民生活垃圾分类的深意，因此影响该项工作成功的一项重要内容——居民的组织动员非常不理想。这意味，对于以居民生活垃圾分类投放为代表的、需要人人参与环境保护工作，政府对其实施的难度是估计不足的。正因如此，即使上海的垃圾只两成分类——干垃圾和湿垃圾，居民仍旧分不好。这显然无关居民的能力，在很大程度上是由于市政府忽视了组织公众参与的难度造成的。
由于忽视，对于居民生活垃圾分类中出现的问题，基层政府的简单化应对之策就是用钱来替代——居民分不好就专门由物业公司或居委会雇人进行二次分拣。另一项措施就是“贿赂”居民，事前给居民发垃圾袋、垃圾桶。如果能够正确分类再奖励个牙膏、肥皂等等。应该讲，钱对任何人或组织来说都是稀缺的，经济宽裕的上海市各级政府也是如此，但当前的工作思路却是用稀缺的资源替代丰富的资源。换言之，人力是丰富的。大家齐动手，垃圾分类是不难的。上述替代性思路的不利之处在于分类效果难以持续，更不必奢谈进一步提升。现在不利的效果也已显现了出来——2012年的时候政府财力不如2011年那么宽裕，当年承诺的资金支持无法兑现，很多工作只能停了下来。这种“以钱应对”的思路对居民产生了消极影响——如果不在乎所谓的“小恩小惠”，或者当不再发垃圾桶、垃圾袋等，居民也就有了不分类的正当理由。
忽视和简单化应对遭遇的另一困难是居民诉求的多样化。对于生活垃圾分类，居民的看法多种多样。概括起来，既有人认为没有必要，也有一些有海外生活经验的人对分类提出了很高的要求。例如，认为分成两类太粗了，要像日本那样分十多种，并对政府提出了更高的要求，觉得政府管理社会公共事物的能力怎么这么差。对于居民的多样化诉求，政府或者是不了解，或者是觉得也没有办法。尤其是基层政府更觉得束手无策——居民对生活垃圾分类的不解或高涨热情并未得到有效的差别化对待。
第二个层面的问题涉及政府的不作为。这导致了政府对于提高居民配合程度的信心不足。其中的关键是信息公开程度十分有限。
就技术方面而言，这包括垃圾从居民小区收集后是如何被处理的？各处置环节的费用是多少？是如何发生的？……。对于这些信息，作为重要参与主体的居民是不知道的。管理者一方也没有意识到对社区居民公布上述信息与现代社会公民意识的培养是什么关系、对于促使居民积极参与垃圾分类有什么作用。
就社区内的群众参与而言，居民像群众演员一样，是被安排。对于诸如所居住的社区为什么要成为试点社区、是怎样成为试点社区的、为什么要这样分类等问题，居民是不清楚的，是没有话语权的，更谈不上决策权。因此，在一定程度上，居民参与的不积极是可以理解的。因为整个工作的推进过程看上去似乎是与居民关系不大。
第三层的问题涉及利益。诸如生活垃圾分类这样的环境保护工作与许多同样需要公众参与的环境保护活动有很大的不同，即居民从中得到的好处其实是非常少的。一讲到这样的问题容易想到哈丁的“公地的悲剧”。如果是哈丁的“公地的悲剧”设想的那种情景，基于牧羊人理性和多次博弈的假设，对草场进行可持续的管理是有可能的。然而，在居民生活垃圾分类的问题上，上述应对策略是行不通的。
首先，在物质利益层面，居民生活垃圾分类给居民带来的直接经济收益非常少（包括卖报纸之类的收益早已有之，不应算作本次居民生活垃圾分类的收益）。反之，如果不分类，也不会出现垃圾堵住家门口的情况。总之，准确分类者没有得到应有的奖励，不分类者也没有受到应有的处罚。
更进一步的分析显示，有时候居民扔出这么多垃圾也是实属无奈，因为买回家的物品在消费后就会产生这么多垃圾，用完了也就只好扔出这么多垃圾。由此，管制措施是不是可以再前端一点，在消费购买环节就能够有一些经济激励措施，使得作为消费者的居民有个选择——不买在使用后产生大量废弃物的物品。
其次，在精神层面上，居民通过参与垃圾分类所能获得的心理愉悦也很少。这使得参与垃圾分类与参与社区文体活动有很大的不同。
与微乎其微的物质与精神层面的收益相比，因为垃圾分类而增加的成本是实实在在的。其中，改变多年养成的生活习惯显得尤为困难，需要时刻提醒自己垃圾要分类了。
此外，居民生活垃圾分类工作的另一个特点也增加了该项工作实施的难度——对于居民间的合作机制的构建要求非常高。只要有一个人不分，整个小区的分类努力都白费了。正所谓“一粒老鼠屎坏了一锅粥”。然而，社区层面的合作机制其实是的缺失。于是，怎样确保大家都分类就成为问题。对此，居民的应对策略可称之为“准自觉遵守”。居民是很理性的，“我”是否遵守规则取决于别人是否遵守，如果我的邻居都遵守了，我也遵守；如果邻居都分了，我也分。但如果居民的预期是目前管理者是没有办法确保他的邻居都进行分类的，那么这个居民会去劳神费力地分垃圾吗？所以不分类是理性选择的结果。据我们的跟踪观察，更糟糕的情况是，起初进行分类的居民因邻居中有人不分而逐渐放弃。于是，小区的垃圾分类水平每况愈下，最后又回到了与从前一样的状况。
对于提高居民公共参与解决环境问题，有关部门有什么对策措施呢？
首先是关于处罚。对未能做好分类者当如何处置的观点有两类。其中，有些管理部门的工作人员希望施行严刑峻法。但实际上我感觉严刑峻法不太可能，这一方面是基于目前讲和谐的氛围，另一方面处罚是要有依据。上海市人大也曾专门为此进行过立法研究。但如果所立法规的可操作性差，则依然不能对违规者施以必要的惩戒。另一类措施属于略施薄惩，是许多基层社区都在做的，但是我认为他们的做法走偏了。此类措施侧重于精神层面，试图使不进行垃圾分类者感到在社区中失了面子。其中有一个非常幼稚的办法——贴小红花，这是对幼儿园小朋友的办法。你分了，我给你们家门上贴一个小红花，今天分了贴一朵，明天不分就没有了，但是这个太搞笑了。其实在现代城市社区中，由于匿名效应的存在，邻居们极有可能并不认识，这种意图使人感到失了面子的做法，其效果应该是非常差的。
与之相关的另一个问题是，对于居民，尤其是租房者而言，所谓社区不过是其暂时居住的地方。对于社区，居民鲜有家园意识，更谈不上对社区产生心理上的认同。这使得有些居民对于所居住小区的环境状况、荣誉称号等均不在意。在这样的情况下，略施薄惩效果必定是不理想的。
此外，这其中还牵扯到榜样的作用。社区里面会有一些骨干，这些骨干所发挥的榜样力量应该是能够带动更多的居民的。然而，社区中的骨干在很多时候是管理者挑选的。普通居民因质疑其公信力而使得骨干的感召力大打折扣。在此，值得注意的是社区中的“民选骨干”。虽然他们没有什么头衔或称号，但因其能够维护居民利益而受到拥戴。现在他们的人数还十分有限，但假以时日民选骨干会在社区事务的组织与决策中将发挥越来越大的作用。
综上，我赞成略施薄惩，但是这种措施发挥作用的前提是居民彼此熟识且对所居住的社区有明确的家园意识。家园意识的培育与居民对社区公共事务的参与程度密不可分，尤其是对社区管理与决策上的参与，而不是群众演员般地被参与。只有这样，诸如让人觉得失了面子的略施薄惩才能发挥应有的作用。
其次是关于做群众工作。这曾经是我党的一个优势。现在搞社区层面的环境保护，其中对居民的动员组织也需要社区的基层组织，如居委会或者街道去跟居民谈，对居民做一些说服的工作。但是现在这方面工作做不够理想。你可以感觉到那些基层干部害怕接触群众，能躲的尽量躲，给钱能解决问题就给钱解决，以求最大限度不跟居民有正面的接触。我觉得这是一种非常危险的倾向，危险的后果已经跃出了我在这儿讨论的环保活动的范围。对于当前群众工作难做的问题，有些基层组织的工作人员感叹起如果在毛泽东时代居民对政府号召的高度配合。回到毛泽东时代显然是不太可能的，如何做好眼前的工作是更为现实的问题。对此，社区事务管理者好像并没有清晰的想法。
与此同时，有一股力量值得关注。这就是NGO。目前社区层面的垃圾分类活动看似因居民不配合，所以政府只能大包大揽，NGO因此也就插不上手。细究之下，NGO插不上手一定程度上与政府的大包大揽有关系，但也许这与政府在主观上并不希望NGO插手不无关系。 政府的担心是可以理解的——如果控制不住这股力量，贸然允许其进入社区是有着巨大的潜在风险的。于是，在诸多管理上的限制措施的作用下，NGO在促进居民生活垃圾分类工作顺利进行中所能发挥的作用是十分有限的。
然而，问题紧迫性在于有许多NGO对参与社区居民生活垃圾分类表现出了兴趣。同时，社区居民也较为认可NGO的参与。换言之，对于在垃圾分类中遇到 的问题，居民希望有NGO、志愿者的介入。现实的情况是，当政府直接与群众间有了意见分歧时，由于缺乏一个起调和、缓冲（或过渡）作用的组织，双方的分歧极有可能被放大——政府觉得居民不理解自己的辛苦，而居民总是抱怨，觉得政府没有做好。此外，在有些社区，即使有个别NGO被允许临时介入居民生活垃圾分类（主要是宣传环节），但是，由于事前与政府缺乏足够的沟通，宣传内容的不准确反而造成居民更大的困惑。简言之，原本可以成为政府得力帮手的NGO并未发挥其应有的作用。
总而言之，通过对上海社区居民生活垃圾分类的观察，我认为当前需要千家万户齐参与的环境保护活动的组织是不乐观的。这样的活动不局限于生活垃圾分类，消费领域的节能减排又是一例。对此，如果沿用惯常的、以搞运动的方式、一阵风地推行，其结果极有可能是连试点的成功都无法保持。其实，仅有试点的成功已经是较为失败的结果了，但如果随着某项环保工作的大面积推开，连试点的成功都无法保持，那么，最后政府的公信力就很成问题，该项工作的严肃性也很成问题。正因如此，对于本次居民生活垃圾分类工作如果失败以后会产生怎的样严重后果，我觉得这是政府应该严肃考虑的问题。如果说居民生活垃圾分类在上世纪90年代实施后效果不理想，那么，近20年后重新实施可能仍然会带来再一次的失败。
（作者单位：复旦大学环境科学与工程系副教授）
* 本文是作者在“继续推进改革开放的路径和路线图”学术沙龙上的发言。