中国的城镇基本养老保险体系仅覆盖了不到60％的城镇就业人口，相当多的农村转移劳动力还没有覆盖到，超过2.5亿的农民工中大约只有15%被这一体系所覆盖，出于社会公平的要求，农村转移劳动力享受和城镇劳动力相同的社会保障权利是大势所趋。但在很多人眼中，养老保险某种程度上已从原先的福利变成鸡肋。要把养老保险以“享有同等待遇”的名义施予农民工，恐怕人家也不一定领情。我国城镇基本养老保险在1997年改革之前，企业缴费不超过3%，员工个人不需缴费，退休之后可以得到工资的75-90%，当时主要覆盖国企员工。1997年改革之后，企业缴费率上升到20%，员工缴费率为8%，平均待遇却下降到工资的约58.5%。在此，我想指出，今后改革的方向不在于提高福利，而在于降低缴费。
首先说明两个没有被充分注意到的事实，一个事实是，企业可能会通过降低工资将其缴费转嫁给员工，这项员工福利可能没有人们想象的那么多。我们的研究表明，总体而言，企业转嫁其缴费的能力并不强，但由于劳动力市场供求的结构性差异，企业对于不同类型员工的工资政策有明显差异。对于技术类或受教育程度较高的员工，企业很难转嫁其缴费负担，而对于人力资本水平相对较低的员工，企业会将其缴费的11%-50%的缴费负担以降低工资的方式转嫁给他们。因而当前的制度下，企业和一些员工均缺乏参与激励，尤其会影响到低收入群体的工资和就业。另外，现在的缴费率对于低收入员工太高了，以至于约束了他们的当前消费。
另一方面，公共养老保险之所以是不可或缺的制度安排，是因为它的收益主要体现在保险层面，同时具有一定的再分配功能。养老保险提供的是生存养老金，寿命越长的人获益越高，在应对长寿风险方面，有着个人储蓄无法比拟的优势。养老金有一部分是与社会平均收入挂钩，因而对于低收入或工作不稳定的人而言，养老保险比个人储蓄更能起到消除老年贫困的作用。
在城市化进程中，越来越多的农民工需要被这一制度覆盖，他们大多是低收入低人力资本群体，这就面临两个难以回避的问题，一是企业和个人是否愿意参加，二是养老保险体系是否可持续。降低缴费率，同时将养老保险从福利变为保障是一种改革思路。
从世界范围看，将养老保险从高水平的福利变为以消除贫困为目标的保障，这是一种趋势性的变化，与之相关的改革方向主要体现在以下两方面：
第一，削减养老保险待遇水平。迫于人口老龄化、经济衰退和庞大的财政赤字，欧洲国家近10年来一直在变革其福利制度，而美国则从一开始就将公共养老保险定位于消除贫困。美国公共养老金的替代率只有不到40%，而欧洲大陆国家在60%以上，希腊的实际替代率更是高达97%。从财务风险看，美国的情况远好于欧洲大陆国家，公共养老金一直是处于收支盈余状态。削减福利的主要措施是延长退休年龄或提高养老金领取条件，欧洲国家和新兴国家最近10年逐步延长退休年龄，包括德国、法国、意大利、捷克等。对于更高的养老需求，则要靠具有更多选择的职业年金与企业年金制度。
第二，引入个人账户。在人口老龄化背景下，越来越多的养老金制度开始设立个人账户，采用个人账户的国家在1980年只有智利一个国家，到2008年已经有30个国家，包括英国、澳大利亚、瑞典、俄罗斯、波兰、墨西哥、韩国等。因为有些人在改革之前没有累积个人账户，因而需要对他们进行补偿，称为转型成本。如何为转型成本融资是养老金改革成败的关键，有些国家采用财政补贴和政府债券，如智利，有些国家采用名义个人账户，如瑞典、波兰等。名义账户只是一个记账单位，并不需要有实际的资金，缴费仍可用于支付当期退休人员的养老金，账户的收益率根据经济增长和人口增长调整。这样既可以使养老基金收益与经济增长同步，又有助于减轻财政压力
从世界各国养老保险运行和改革的实践中可以发现一些内在的规律，第一个规律是，只有低水平才能广覆盖，否则个人、企业和政府都难以承受。在人口老龄化下，通过提供社会保障刺激经济增长的时代已经过去，养老保险难当作为应对经济衰退等宏观经济目标的重任。第二个规律，养老保险改革需要合理分担改革成本，通过提高缴费率难以完成弥补转型成本的艰巨任务，必然会出现个人账户空帐问题，引发公众对养老保险制度的信任危机。
综上所述，我国城镇基本养老保险制度未来改革的核心在于降低缴费率。产生的主要质疑是，降低缴费如何应对日益提高的人口老龄化程度，保持社会保险基金的平衡？对此可以有以下几方面的应对策略。第一，降低缴费率后，参与激励提高，由此会增加企业和员工的缴费。企业普遍存在逃费现象，研究表明，降低当前政策规定的基准缴费率4个百分点左右，可增加企业的参与激励，反而可增加基金收入。第二，降低待遇水平，与较低水平的缴费相对应，待遇的降低主要通过逐步延长退休年龄体现，随着我国人口受教育年限逐年上升，延迟退休年龄会符合越来越多人的意愿。第三，通过多渠道财政补贴，弥补转型成本。我国当前缴费率较高的一个重要原因是其中有一部分缴费是用于弥补转型成本。今后可以考虑用多渠道的财政资金为转型成本融资，从而可以减少参保员工的缴费压力。基于人口动态下的养老金改革模拟可以看到，若将退休年龄逐步提高到65岁，逐步将覆盖面扩大到在城镇工作劳动力的80%，则养老缴费率只需17%右就可以维持平衡，若每年将GDP的1%作为补贴投入到体系中，则可以进一步下降到15%以下。
（作者单位：复旦大学经济学院教授）
* 本文是作者在“继续推进改革开放的路径和路线图”学术沙龙上的发言。