“十四五”时期，我国将进入新发展阶段，要深入贯彻就业发展新理念，加快构建就业发展新格局。国务院印发的《“十四五”就业促进规划》（以下简称《规划》）包括发展环境、总体要求、坚持经济发展扩大就业容量、强化创业带动就业活力、完善重点群体就业支持体系、提升劳动者技能素质、推进人力资源市场建设、优化劳动者就业环境、防范化解规模性失业风险、保障措施，总计十个方面。从《规划》中可以看出，就业优先战略与高质量就业是《规划》的主要价值导向，我国要大力推进经济高质量发展、实现新发展格局，必须以高质量就业作为促进经济高质量发展的主要动力和引擎。
《规划》的主要亮点
强调就业优先政策。《规划》在总结“十三五”就业取得成绩的基础上，指出“十四五”时期，我国就业领域面临着人口结构与经济结构的深度调整，劳动力供求两侧均出现较大变化，“就业难”与“招工难”现象结构性就业矛盾更加突出。面对上述态势，《规划》要求深入实施就业优先战略，特别强调将就业优先政策置于宏观政策层面并持续强化，完善调控手段，充实政策工具箱，通过强化财政、货币、投资、消费、产业、区域等政策支持就业的导向。
明确未来五年就业目标。《规划》在明确就业优先战略的基础上，提出了“十四五”期间促进就业的主要目标。到2025年，实现就业形势总体平稳，就业质量稳步提升，结构性就业矛盾有所缓解，创业带动就业动能持续释放，风险应对能力显著增强。从主要指标来看，到2025年实现城镇新增就业5500万以上，城镇调查失业率控制在5.5%以内，城镇就业占比超过65%。
充分扩大就业需求，全面增强就业吸纳能力。《规划》提出深入实施扩大内需战略，实现就业扩容，通过强化消费、投资、贸易三驾马车，不断扩大就业容量，并具体对制造业高质量就业、扩大服务业就业、拓展农业就业空间、支持中小微企业和个体工商户等具体领域的扩大就业系统地提出了有力的举措。提高区域就业承载力，推动区域就业协调发展，实施特殊类型地区就业，壮大乡村就业内生动力。
提出培育就业新动能。《规划》从就业工作的长远出发，重点提出了数智时代发展数字经济及新型商业模式创新带来新的就业市场、就业业态；积极开发新职业，发布新职业标准；支持多渠道灵活就业和平台型就业等新就业形态发展。
强调以创业带动就业。《规划》要求深入实施创新驱动发展战略，营造有利于创新创业创造的良好发展环境，充分激发市场活力和社会创造力，促进创业带动就业。《规划》重点就优化创业环境、鼓励引导各类群体投身创业、全面升级创业服务等方面给出了系统性的政策建议。其实质上是通过充分赋能创业形成新的经济增长动能，并进而实现就业的倍增效应和乘数效应。
提高劳动者的就业竞争力。《规划》要求把技术技能人才培养培训放在更加突出的位置，着力改善劳动力要素质量，建设一支符合高质量发展要求、适应现代化经济体系、具备较高职业技能和道德素质、结构比较合理的劳动者队伍。在劳动者就业技能培训和培养体系建设方面提出了体制机制、政策、投入等方面的一系列建议。
积极建立就业服务和赋能体系。《规划》着力就建设高标准人力资源市场体系、健全全方位公共就业服务体系、优化劳动者就业环境和改善劳动者就业条件、防范化解规模性失业风险等方面提出了系统的对策建议。
《规划》的核心思想
价值引领：就业优先战略与高质量就业。就业优先战略与高质量就业是《规划》的主要价值导向，一方面，在新的发展阶段，我国大力推进经济高质量发展，必须以高质量就业作为促进经济高质量发展的主要动力和引擎；另一方面，经济高质量发展主要落脚点在于实现人民群众幸福美好的生活需要，就业是最大的民生，充分就业和高质量就业充分体现了党和国家对实现人民幸福美好生活需要的殷切关怀。
动力激发：就业吸纳能力与就业新动能。《规划》着重强调通过全面增强就业吸纳能力和培育持续有力的就业新动能从根本上促进充分就业和高质量就业。就业吸纳能力方面要通过完善宏观经济调控，通过一系列政策组合拳扩大内需，通过产业升级、产业优化和产业政策促进高质量就业。再就业新动能方面要紧紧抓住数智时代的产业创新、业态创新、新职业标准创新、就业形态创新、就业渠道创新，规范和发展灵活用工和平台就业管理，为就业创造新的空间和活力。同时，要深入实施创新驱动发展战略，使创业成为就业新的动力源泉，通过引导和培育高质量创业进一步放大就业的倍增效应。
突出重点：分类指导，聚焦重点群体。《规划》指出促就业要瞄准重点群体，分类指导，完善重点群体就业支持体系，增强就业保障能力。在我国经济、社会、教育和人口结构发生快速转型和迭代的背景下，就业呈现出结构性极化的特点。我国要重点对就业工作中的主要群体包括高校毕业生、城镇青年、农民工、退役军人、农村劳动力、脱贫人口、低龄老人等进行分类指导，针对不同群体的就业特点科学规划，通过整合产业、市场、渠道、政策、技术等多种资源，分类指导、跟踪帮扶、错层次支持，实现重点突破。
面向未来：就业人才供给侧改革。随着我国逐渐进入老龄化社会，人口红利消失，加之新一轮科技革命对产业的冲击和影响，对就业者的供给和素质产生了巨大的影响。在变化多端的乌卡时代（VUCA），我们要高度重视劳动者技能素质的提升，把技术技能人才培养放在更加突出的位置，我国目前出现的结构性失业的现象凸显高校人才培养、劳动者素质培养与日新月异的数智时代产业和技术发展之间存在的显著差距，就业人才供给侧改革也是本次《规划》的重点。
赋能发展：就业工作服务和赋能体系建设。《规划》充分考虑到就业工作服务体系和执行系统面临的种种问题，打造强有力的服务和赋能体系建设，着力就建设高标准人力资源市场体系、深化创业领域“放管服”改革、健全全方位公共就业服务体系、优化劳动者就业环境和改善劳动者就业条件、防范化解规模性失业风险进行全面规划和优化，为规划的落地和风险防范提供了有力的保障。
优化环境：提升劳动者收入和权益保障。经济高质量发展的主要落脚点在于实现人民群众幸福美好的生活需要，增加劳动者的获得感，就业优先与高质量就业是《规划》的主要价值导向，《规划》力图增加劳动者的获得感，强调就业公平，保护劳动者权益。改革开放以来，国民初次分配过程中，劳动报酬份额从53%开始明显下降，至今仍明显低于上世纪90年代中期的比例，不利于促进消费和就业扩容。《规划》明确指出要坚持多种分配方式并存，提高劳动报酬在初次分配中的比重。健全工资决定、合理增长和支付保障机制，增加劳动者，特别是一线劳动者的劳动报酬，实现劳动报酬与劳动生产率同步提高。
同时，在抗击疫情和经济下沉压力加大的背景下，灵活就业和其他新就业形态的发展大量增加了劳动者就业机会，《规划》提出要破除各种不合理限制，增加灵活就业和新就业形态就业机会。但也亟需加强和完善劳动者的劳动权益保障制度，引导支持灵活就业人员和新就业形态劳动者参加社会保险，增强平台和企业的社会责任感，提高灵活就业人员和新就业形态劳动者的社会保障水平。
（作者系复旦大学全球科创人才发展研究中心主任，本文系国家社科基金重大项目“大数据时代国际人才集聚及中国战略对策研究”阶段性成果。）