中国地方政府债务问题的背后实际是地理和政治的逻辑。中国城市和区域的发展，目前有两条道路可供选择：从地理角度来讲就是“动人”，而从政治角度讲就是“动钱”。中国未来还是要“动人”，“动人”以后，不是不要“动钱”，而是先在“动人”过程中让资本、劳动力、建设用地指标的流向一致起来，然后中央政府就有更多财力来补贴欠发达地区。
陆铭 上海交通大学特聘教授、复旦大学教授。作为兼职研究员受聘于北京大学和日本一桥大学，担任世界银行和亚洲开发银行咨询专家。曾作为富布莱特学者工作于美国哈佛大学和国家经济研究局（NBER），研究领域为城乡和区域经济发展、劳动经济学、社会经济学。获得的荣誉包括教育部“新世纪优秀人才”、上海市教委“曙光学者”、上海市领军人才和上海市十大青年经济人物。
“我们通常会有一个误解，认为内需会使得地理因素变得不重要，因为未来出口加工制造业没有那么重要了，而服务业会变得更加重要。但是，我们必须明确，内需不等于内地的需求，东部也存在内需。服务业可以分为生产型服务业和消费型服务业，生产型服务业的发展要靠近制造业，消费型服务业的发展则取决于收入和劳动生产率的提高。与制造业相比，服务业的劳动生产率和地理之间的关系的确小一些，但仍然有非常显著的相关度。”
欧债与中国地方政府债务的比较
我想首先来梳理一下欧债危机形成的经济学逻辑，我认为欧债危机的形成主要有三大条件，最重要是前两个条件。
第一个条件是，欧洲的国和国（或者地区和地区）之间存在巨大的劳动生产率差异，实际上这跟欧洲内部劳动力自由流动没有充分实现有关系。这里我特别强调语言和文化对欧洲劳动力自由流动的阻碍，欧洲其实不存在制度层面上针对移民的障碍，那里的移民障碍主要是由于语言和文化差异所导致的，这点同中国的状况有非常大的差别。
第二个非常重要的欧债危机形成条件是统一的货币政策。在经济扩张期，当利率偏低的时候，大家都有借债的冲动，但是经济一旦进入衰退期，生产率相对较低的地方就会首先出现偿债危机。统一货币政策的麻烦在哪里？试想一下，如果希腊在经济衰退，面临偿债危机时能够有独立的货币主权，那么它就可以采取本币贬值的方法，推动出口和经济增长，最简单也最直接。而现实是，在劳动生产率差距非常大的区域里，不可能因为希腊这个国家出现问题，就实施欧元贬值的政策。结果就是，尽管欧元的币值相对于希腊的劳动生产率而言是偏高的，但它却没有办法通过独立的货币政策来推动自己的经济增长，化解债务危机。
欧债危机爆发的第三个条件没有前两条重要，就是欧元区没有一个统一的财政政策，当欧债危机出现的时候，是否要救助边缘国家是需要讨论的问题，因为在欧洲，这个问题从本质上而言，是一个政治问题。
同样把这三个条件对应到中国的情况，我们可以梳理一下欧债危机同中国地方债务的相似性。第一，中国也存在劳动生产率的地区间巨大差异，而这跟中国劳动力流动不充分有关系。跟欧洲差别非常大的是，欧洲是语言和文化差异阻碍了劳动力流动，而在中国则主要是制度障碍，其中最主要的就是户籍制度。
与此同时，中国也有一个统一的货币政策。在衰退期，欠发达地区一旦出现偿债危机也不可能单独实现人民币贬值，相反，人民币总体上还在升值，这更加可能使得内地在地理缺乏优势的情况下出现“本币”高估的情况。
跟欧洲不一样的地方是，我国有统一的财政政策，所以很多人认为中国不会爆发欧洲式的财政危机。在统一的财政政策之下，欠发达地区一旦出现偿债危机，只有三条出路，第一是核销，实际是中央向地方的财政转移。第二是注资，因为债务一部分是从银行系统借来的，地方债务以银行坏账的形式表现出来，中央政府就可能通过向银行注资来冲销这些坏账。第三个可能性就是通胀。但是，无论采取上述三种方式中的哪一种，都可能会造成地方政府严重的“道德风险”。因为地方债务危机一旦发生，中央政府不能不救，但是救助也可能导致后患，让地方政府在下一次借债时更加肆无忌惮。
由此可见，中国地方政府的债务风险和欧洲主权债务危机有相似之处，而非常重要的制度性根源就是中国长期以来没有充分重视劳动力自由流动的重要性，从而使得中国目前出现劳动生产率地区间差别非常大的问题，给地方政府的债务转化成金融危机埋下非常坏的种子。因为如果地区间劳动生产率差异不大，那么一旦政府出现偿债困难，通过本币贬值就可以在很大程度上解决问题。
进一步分析，中国地方政府债务问题的背后实际是地理和政治的逻辑。中国城市和区域的发展，目前有两条道路可供选择：从地理角度来讲就是“动人”，而从政治角度讲就是“动钱”。在地理和政治间的选择，前者更加尊重市场的作用，采取“动人”方式，使中国经济走出危机，而后者则是用“动钱”的方式，可以在短期内化解一些问题，但是后患无穷。
地理和政治的逻辑
在市场力量的推动作用下，地理因素对于经济发展的影响正在中国大地上日渐显现。首先观察一下人口密度和工资的关系。数据显示，在中国，人口密度高的城市平均而言，职工平均工资会更高。地理之所以变得非常重要，是因为地理优势会导致经济集聚，并提高劳动生产率。
在这个城市规模经济中，有一个非常重要的作用机制，叫做“人力资本外部性”。当一个城市平均受教育水平提高的时候，不仅这些受高等教育者本身会得到更高收入，它还会影响到其他人的劳动生产率。由于在大城市集聚着更多接受过高等教育的劳动者，同时大城市人口密度更高，更加便于信息的交流，所以会导致人力资本的外部性更强。根据我最近的研究，一个城市的人均受教育年限提高一年，这个城市的居民平均收入水平就会提高20%。
另一个现象是，在全球化过程中，港口的重要性也非常大。中国跟其他大国的差别是，其他大国都是多面环海的，而中国只有东南面是沿海的，这就导致东南部的发展优势特别明显，尤其是中国参与全球化进程以后。我的研究发现，从香港或上海出发，往内地走500公里，城市的职工工资水平就要下降一半左右，同时，越往内地，经济增长率也就越低。
我们通常会有一个误解，认为内需会使得地理因素变得不重要，因为未来出口加工制造业没有那么重要了，而服务业会变得更加重要，所以包括港口在内的地理位置就不重要了。但是，我们必须明确，内需不等于内地的需求，东部也存在内需。服务业可以分为生产型服务业和消费型服务业，一般而言，生产型服务业的发展要靠近制造业，消费型服务业的发展则取决于收入和劳动生产率的提高。在研究中，我区分了制造业和服务业的劳动生产率跟地理之间的关系，与制造业相比，服务业的劳动生产率和地理之间的关系的确会小一些，但仍然有非常显著的相关度。所以，不能说服务业发展了，地理位置就不重要了。
我们再看小城镇的发展。当前中国采取的战略是限制大城市的发展，尤其是在土地的供给上予以限制，而将资源分配给中小城镇，这样一来，这些城镇就会发展得更快吗？我们的研究发现，距离区域性的中心大城市越远，中小城市增长速度就越慢。也就是说，将大城市和小城市增长分割开来，以为“动钱”就可以帮助中小城市的发展，这种思维方式应该被摒弃。地理的逻辑是市场的效率逻辑，而政治的逻辑是通过“动钱”的方式来实现地区间的平衡。这里需要区分两个概念，一个是规模维度上的平衡，也就是把全国各地的城市做得一样大；第二个是人均维度的平衡，也就是人均GDP、人均收入、生活质量等的平衡。从规模差异来说，中国经济并不是集聚过度，而是集聚还远远不够。恰恰在人均意义上，中国未来要在集聚中走向平衡，通过劳动力自由流动来实现人均GDP、人均收入、生活质量这些方面的平衡；而在规模维度上拉开地区间的规模差距。
在规模差距和人均差距两个概念混淆的情况下，中国目前在劳动力、土地、资本三大生产要素上都存在着地区间资源再配置的体制性障碍。户籍制度限制了人口流动，导致地区间生产率差别和收入差别难以缩小；土地制度方面，中国实施建设用地指标的配置制度，并向内地倾斜；在资本方面，中国实施大规模的财政转移，鼓励国有企业向内地投资，结果导致内地经济的过度资本化和经济增长的就业弹性（即每单位GDP增长创造的就业）下降，近几年，中国经济增长的就业弹性在持续下滑，已经低于比中国发达的发展中国家的水平。再来谈谈地和钱的问题。土地配置是跟中国的开发区政策一起实施的。2003—2004年开始开发区的整顿工作，当年全国70%的开发区被压缩，同时把开发区政策和建设用地指标更多给了欠发达地区，结果导致中国内地的开发区企业数量在全国的比重有非常明显地上升。
建设用地向内地的倾斜配置导致人口城市化和土地城市化出现严重脱节。全国层面，城市建成区面积扩张速度接近8%，而非农业人口增长速度还不到5%。如果分开看，东部的土地城市化和人口城市化差距并不大，到中部，差距就扩大了，而西部的土地面积扩张速度几乎是人口扩张速度的3倍。也就是说，如果把大量资源往内地转移，城市面积是扩张了，但并不会等量创造GDP增长和就业。将建设用地指标用于鼓励内地发展制造业的结果是，地区间的土地利用效率差异日益扩大。跟大港口附近区域相比，距离500公里的地区每单位建成区面积上的二三产产出为度量的土地利用效率要低一半。不相信地理和市场的作用，结果就是导致土地资源被大量低效率地使用。
再看中国资本深化的进程。因为中国实行低利率，鼓励投资，并大量向内地转移支付以及国企投资，中国经济出现了非常明显的资本深化进程，我的分析显示，在2003、2004两年，越往内地中国企业的人均资本拥有量越高，而且随着时间推移还在上升，到2007年，中国内地的资本密集度相比沿海还要高。在此过程中，西部地区单位GDP吸纳就业能力的下滑状况则更严重。
在增长中避免危机
既然当前的政策阻碍了生产要素的流动，那就意味着，如果制度的障碍消减，经济就会进一步向东部和内地的大城市和都市圈集聚。
从区域经济发展和城市发展角度来说，生产要素的流动是一个在集聚的好处和坏处之间进行权衡的问题。集聚的好处是规模收益，这里面有很多机制在发挥作用，包括人力资本外部性、规模经济、运输成本节省等。坏处就是地价、房价高企，包括大城市的交通拥挤、污染、犯罪等问题。任何一个地区，任何一个时点，既有生产要素向地理优势地区和城市的集聚，又有向外的扩散，它们几乎是同时发生的。所以，当我们说经济更加集聚或更加离散的时候，是指在集聚和离散两个力量同时产生作用的情况下，哪个力量占据主导。从全球范围的趋势看，截至到目前，主导力量仍旧是前者，全球都仍然处于人口向大城市和都市圈集聚的进程中。
如果从历史角度看，中国当然处于城市扩大、经济集聚程度提高的过程中。但是如果从国际比较角度而言，基本事实则是：中国的城市化滞后于工业化；中国的集聚程度不是过高，而是过低；中国城市规模不是偏大而是偏小了；即便在特大城市，除了市中心人口密度接近于东京和纽约地区外，像北京和上海的城市中，远郊地区的人口密度仍然低于世界上同样级别大都市圈的人口密度。所有这些现象都跟中国人口流动不自由有关系。
再回到政府债务问题。地方政府负债多本身并没有问题，关键看经济能不能持续增长。如果举债投向经济发展领域，并且实现了经济的持续增长，地方政府就可以把增加的税收用于还债。所以，地方政府债务危机会不会爆发，或者多严重，从本质讲是一个经济增长的问题，而经济增长中最重要的就是资源使用效率的问题。
很多人都说中国从现在开始可能进入经济增长速度的下滑期，因为经济理论告诉我们，增长来源于两个方面，一个是要素增长，一个是生产率提高。中国的储蓄率已经很高了，所以不要指望再提高储蓄率来增加中国的资本积累速度。而在劳动力方面，中国的人口红利，人口学家纷纷判断2015年就要结束了。所以，中国高速增长的唯一希望就是生产效率的提高。有学者认为，中国能够维持此前全要素生产率的增长速度就已经不错了。但我认为，不应忽略一个非常重要的增长因素，那就是“制度红利”。中国目前仍然存在如户籍、土地、低利率这样的制度在扭曲资源配置。改革这些制度，就能够极大促进生产效率和资源配置效率的提高，而这就是中国这样一个“发展和转型中的大国”中潜在的持续增长空间。“发展”意味着中国仍然是城乡二元结构非常明显的国家，城乡之间的资源再配置有巨大空间。“转型”意味着中国还有很多制度可以作出改变。“大国”意味着中国有非常大的地区间资源再配置的空间。抓住这三个关键词，通过资源再配置提升效率，我认为未来中国经济增长就可能不会降到7%以下。我们不能简单地用“新古典增长理论”来看中国增长，因为“新古典理论”既没有结构，也没有制度。
中国的经济增长必须要通过城市化和区域结构的调整做大“蛋糕”，只要做大“蛋糕”，政府的债务危机就不是那么严重的问题，剩下的无非就是，相对欠发达地区的经济增长慢一点，但只要“蛋糕”做大了，中央政府的财政转移支付就容易了。而且，随着人口更自由地流动，欠发达地区可以在总量增长相对较慢的同时实现人均收入的快速增长。中国未来还是要“动人”，“动人”以后，不是不要“动钱”，而是先在“动人”过程中让资本、劳动力、建设用地指标的流向一致起来，然后中央政府就有更多财力来补贴欠发达地区。
中央政府在向欠发达地区转移支付时，不能简单地进行生产型投资，因为这样会带来一系列低效率和资源配置的扭曲，也不能简单把财政转移支付用来为地方政府还债，这会造成道德风险问题。我们说，任何大国都需要“动钱”来补贴欠发达地区，问题是钱怎么“动”。从理论基础角度讲，生产是有规模经济的，所以，根据市场规律办事，就要进一步集聚。但是有一样东西在人口自由流动情况下会出现问题，就是公共服务。以中国内地为例，人口迁出了，从生产来说没有问题，内地可以做大农业，人也可以致富。但是在公共品提供上，由于人口规模相对缩小，就会缺乏公共品提供的规模经济，设立医院、学校，提供基础设施，都会存在这一问题。所以，我主张，必须以“动人”为前提，把“蛋糕”做大，而在“动钱”的时候，则投资到公共服务和基础设施上，增强人致富的能力。
当前户籍制度的改革重点仍旧聚焦在中小城镇，我认为需要作出改变。正如我前面所说，不相信大城市的规模经济和它对于推动经济增长的作用，这条道路是不能持续的。也许大家会问，“动钱”就真的不行吗？我们有过一个分析，发现在中央财政转移支付中所占份额更高的省份，经济增长更慢。即使从长时段来看，财政转移支付仍然未能带来更快的经济增长。而这个结果与世界银行的跨国研究结果是一样的：所有世界上实现了区域间平衡发展的国家都是劳动力自由流动的国家，而动用财政转移来实现区域间平衡发展的国家没有一个是成功的。中国的案例为世界银行的结论又加了一个新的注解。简单地增加财政转移支付，拿到钱的省份只会出现更多财政供养人口，却不可能将资金充分用于经济建设。
最后，我用两句话结束讲演。最近我一直写文章，呼吁中国的经济政策要“为了公共利益”。在政治的逻辑下，大家都追求本地利益，而忽视了整个国家的公共利益，最后经济增长不可持续，大家都受损。丹尼尔·贝尔的书里有一段话，我反复在讲演里引用，他说：“美国最大的困难在于：它在气质上过于个人主义化，在趣味和爱好上过于资产阶级化，而它却从未完完全全地学会依靠集体解决问题的艺术，或者说，它从未真正地学会欣然接受公众利益至上的主张，以反对个人的利益。”我们把这段话中的“个人”换成“地方”，就是中国的事情了。
最近我自己要出一本书，总结地理与政治这一对关系如何影响中国的经济发展，特别是城市化进程。我以书开篇的一句话，作为讲演的结尾：“任何大国的存在，都是因为这个国家的人民愿意通过协调地区间的矛盾来追求全体人民的公共利益，而这个公共利益在更小的国家不能实现。”我知道，我反反复复讲的这些话会遭到很多质疑，如果读者有耐心的话，请再回到前面看看我说的中国经济“欧洲化”的问题，然后再想想，自己是不是又不自觉地站在了自己（或本地）的立场上。
但愿人们不要等危机到来时再想起今天的话！