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高帆:改革开放再出发,上海肩负新使命

作者:高帆来源:《解放日报》2018年7月17日发布时间:2018-09-17

1978年,中国开启改革开放伟大征程。40年的改革开放,深刻改变了上海的经济社会面貌。当前,上海发展正站在新的起点,面临新的目标和使命。梳理和回顾上海改革开放的历程,研判和把握新时代的发展路径,有助于推动改革开放再出发,有助于推动上海建成卓越的全球城市。

改革开放三个重要阶段

理解上海改革开放的历程有两个视角:一是纵向的时序比较,即从1978年迄今的资料和数据中,分析改革开放的举措和客观效果;二是横向的空间比较,即通过比较上海与全国的发展格局,来把握上海的历程及重要特征。

前者的研究成果不算少,后者这个“参照法”则显得颇有新意。比较上海与全国的经济增速、结构转化及市场化体制进程可以发现,上海40年的改革开放大致可分为三个阶段:

1978年至1991年的追赶时期,即与全国改革开放和经济发展几乎同步或者说稍有落后。这一时期,上海和全国的GDP年均增长率分别为8.06%和9.23%。

1992年至2004年的提速时期,即上海借助浦东开发开放实现经济快速增长,呈现出一定的“后发优势”。此时,上海和全国GDP年均增长率分别为12.66%和10.15%。

2005年至今的增质时期。截至2017年,上海和全国的年均GDP 增速分别为9.12%和9.31%,但上海第三产业占比、研发投入强度、市场化指数的领先程度却在扩大。这表明,上海在经历经济高速增长后率先进入结构转化、动力转换的新阶段。
进一步来看,上海40年改革开放历程呈现鲜明的特征。具体表现为:

一是充分利用改革和开放的交互作用,即依靠对外开放来深化内部改革,将产品出口、外资引入以及与国际准则接轨等作为优化内部资源配置的驱动力,进而在深化体制改革的基础上增强国际竞争力。

二是持续推进政府和市场的良性互动,即将“政府—市场”关系的调整作为改革主线,依靠政府对微观主体的放权来激发市场活力,依靠市场活力来增强政府供给能力。浦东新区开发开放中的“小政府、大社会、大服务”体制创新,就是一个明证。

三是注重经济增长和社会发展的协调,即在经济增长中增强城市的经济竞争力和财政能力,以此实现对社会发展等多个领域的资金投入与政策倾斜,进而依靠社会环境改善推动经济持续发展。这从上海城乡收入差距持续缩小且低于全国平均水平一事上,可得到有力的说明。

以改革促进高水平开放

伴随中国特色社会主义进入新时代,上海的改革开放事业也面临新格局、新使命。它集中体现为:

在国家战略层面,进入新世纪以来,尤其是2008年国际金融危机之后,各国围绕金融、信息、科技、人才等制高点的竞争日趋激烈。上海作为连接国内腹地和全球市场的重要枢纽,不仅需要提高金融等领域的全球配置能力,而且需要在产业链延伸、价值链增强基础上形成具有全球影响力的科创中心。由此,新时代上海面临更为重大的国家战略担当。

在自身转型层面,考虑土地、劳动成本攀升和老龄化加剧,上海的营商成本渐趋提高。这带来了产业结构转型升级和调整的重大使命。在提升汽车制造等重点产业的市场竞争力基础上,还有必要进一步提高附加值;新一代信息技术等战略性新兴产业则需要扩大创新优势,增强对其他产业和地区的扩散效应。

在区域竞争层面,不同区域和城市间的竞争格局正在发生深刻变化,基础设施建设和信息化技术导致要素流动性增强,导致“地理”和“空间”概念被重新定义。一定意义上说,自然地理开始让位于经济地理。东部沿海地区的地理优势因交易成本下降而

有所弱化,区域之间从单纯的地理区位竞争转向综合营商环境和经济制度竞争。
在发展目标层面,上海的发展要从高速增长阶段转向高质量发展阶段。这不仅体现在经济增速的变化上,而且体现在社会、文化、生态等多领域的发展上,需要切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。

由此,上海应当有意识地进行两个战略调整:一是从“以开放促改革”转向“以改革促开放”,即将内部的体制改革视为高水平开放的动力源泉;二是从“由点到面”的改革转向“由面到体”的改革,原因是单兵突进式改革收益在递减,需要运用系统思维,从整合、协同的视角来推动改革深化。

五条创新路径深化改革

具体来看,上海推进改革开放再出发需要重点考虑以下几个方面:

一是理念创新,重点是发展理念的创新。

上海应确立高质量发展包括但不等同于增长速度的观念,同时要走出经济增速下滑即伴随发展质量提高的误区。我们要在经济发展中,着力通过质量变革、效率变革、动力变革来提高全要素生产率。为此,需要加强产权保护、深化要素市场化改革、改善营商环境,为全要素生产率提高创造更优越的制度条件。

一般认为,规范化、便捷化的营商环境会通过激发企业活力而推动高质量发展。为此,应当加快促使管理思维转向服务思维,通过规范政府行为、提高行政效力来破解企业经营中面临的普遍制度难题。

二是战略创新,重点是基于区域概念内涵变化形成新战略。

针对美国等发达国家贸易保护主义抬头、大国之间产业制高点竞争渐趋加剧、“全球城市”竞争日趋激烈的情形,上海在科学研判全球化态势的基础上明确“卓越的全球城市”定位,着力提升城市能级和核心竞争力,特别是将提高全球金融配置能力、打造具有全球影响力的科创中心作为全球城市建设的核心任务。

考虑到产业链附加值存在的“微笑曲线”,上海在率先推动制造业转型升级、战略性新兴产业发展、现代服务业能级提升的基础上进一步推动产业融合,促使金融产业更好地服务实体经济,增强产业体系的国际竞争力和域内辐射力增强。现阶段,上海正在推进“上海服务”“上海制造”“上海购物”“上海文化”四大品牌建设。这是推动产业融合、提高综合实力的有力举措,将对上海建成卓越的全球城市发挥重要支撑作用。

基于长三角一体化和长江经济带战略,上海一方面基于发展落差积极采取纵向协调措施,另一方面基于结构互补积极采取横向关联举措。

特别是,上海、江苏、浙江、安徽三省一市应积极顺应要素流动和产业梯度转移趋势,加强信息交流、政策协调,促使长三角一体化在内涵上不断扩展、在层次上不断提升。

三是制度创新,重点领域包括自贸试验区先行先试、国企改革等。

上海应进一步发挥自贸试验区的先行先试功能,着力提高贸易和投资的自由化、便利化程度,积极争取和布局自由贸易港建设,依托政府效能提高和“政府—市场”关系优化形成对外开放新格局。

同时,应立足公有制经济占比较高的实际,积极推进国资管理系统改革,稳步推进员工持股、交叉持股等混合所有制改革,为新时代国企改革提供新思路; 应依靠城乡一体化程度较高等有利条件,配合美丽乡村建设,推进农村耕地、宅基地和集体资产改革,通过土地制度变革来提高农村整体要素配置效率,率先探索城乡融合发展、推动乡村振兴的体制机制。

四是技术创新,重点是走出将研发投入强度等同于创新的误区。

技术创新不仅是研发投入经费增长的过程,而且是要素市场化程度提高、知识产权保护强化、产品市场需求扩大的过程。现阶段,上海必须走出将研发投入强度等同于创新的认识误区,必须坚持市场导向和企业家思维。

政策的核心是激励企业家推动创新,而不是替代企业家实施创新。政府不应替代企业以工程师思维设计新产业,而必须立足于企业家的创新经营活动形成新产业形态。

此外,还可以通过分配体制改革来放大市场需求,通过加快要素市场化改革来优化市场秩序,通过发展多类型金融市场体系来提供风险分散渠道。

五是政策创新,重点是在结构协同和功能互补中推动组合型政策创新。

例如,构建大都市现代农业,需要将乡村旅游、休闲农业、休憩林业等资源和政策整合起来,需要强化不同政府机构之间的信息沟通和政策协同。同时,需要考虑农业服务化中的土地、资本等政策支持,特别是资本要素下乡的问题。但通常来说,资本下乡会带来农村土地的社会保障功能减弱。这意味着,农业农村发展政策应与城乡公共服务政策、新型职业农民的形成等相配套,才能取得理想效果。

(作者为复旦大学经济学院经济学系常务副主任、教授)

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